事业单位部门预算编制方法探讨

    目前，预算编制改革的大幕正在全国拉开，预算编制正进行着全新的改革：预算编制方法从基数预算法到零基预算法和绩效预算法；预算编制的范围从预算内经费到部门和单位的所有收支（综合预算）；预算编制的内容从按类款项编制预算到按部门和单位编制预算（部门预算）。这标志着我国的预算编制在走向科学化、规范化、法制化的轨道上有了一个良好的开端。正因为如此，预算编制的具体操作过程如何做到科学化、规范化、法制化就是一个非常值得探讨的课题。

    单位预算是部门预算编制的基础，部门预算是财政预算编制的基础，综合预算是对预算编制范围的界定，零基预算法是编制预算时所采用的方法。这些最基本的内容必须搞清楚，不然就会发生单位编制的预算是“综合预算”还是“部门预算”的疑问。现在，事业单位编制预算，必须按照部门预算的编制要求，对单位的所有收支活动，采取零基预算法进行编制，其具体操作过程如下：

    一、事业单位部门预算编制原则

    单位预算的编制必须遵循一定的原则，单位预算的编制原则是单位预算编制的前提，要编制好单位的预算，必须制定好相应的编制原则。单位预算的编制原则一般是：
    （1）必须以党和国家的方针政策以及各项法律法规为依据。
    （2）必须以本地区国民经济和社会发展计划为基础。
    （3）必须以收支平衡、略有结余为准则。
    （4）必须遵循完整性原则。单位的预算必须包括单位的全部财务收支，不得遗漏。
    （5）必须遵循真实性原则。单位的预算收支项目的数字必须依据充分确定的资料，按批准部门认可的计算依据和计算方法计算得来，不允许估算。
    （6）统一性原则。事业单位的预算编制必须按照统一的预算科目和规定的收支标准、程序进行计算编制。
    （7）年度性原则。要求各事业单位的预算必须按财政年度进行编制。
    （8）讲政治的原则。事业单位的预算要体现强烈的政治责任和社会责任。江泽民同志在《关于财政税收工作问题》中讲道：“衡量财税工作做得好不好的根本标准，就是要看是否有利于我国社会主义市场经济的发展和社会主义制度的巩固，是否有利于维护好、实现好和发展好广大人民群众的根本利益，是否有利于维护国家统一和安全、促进民族团结和社会稳定。做好财税工作，不仅要算经济账，同时要算政治账、社会账。”

    二、事业单位部门预算编制方法和程序

    单位预算的编制采用零基预算法，零基预算法相当于美国的零基预算和绩效预算相结合的方法。综观各国的预算编制方法，我认为我们进行预算编制方法的改革，不能被概念所束搏，在学习其他国家和政府的经验的同时，一定要结合自己的实际情况。概念是次要的，最重要的如何做。因此，零基预算的的编制方法是：

    要求各部门、各单位年初对本部门本单位的所有的可供使用的资源根据一定的科学、合理的方法（不考虑上年基数情况）进行计算，然后结合本年度人事部门审定的人员情况和各项工作任务合理配置资源，并对预算编制进行绩效考核。

    单位预算的编制程序是指编制好一套完整的预算须经过的整个过程。一般来讲，是经过两上两下的编制程序：一是由部门（或单位）按照财政部门的布置，根据本地区财力状况、宏观经济发展目标和本部门的工作需要，按照人员经费支出定额标准和公用经费定额标准，采取规定的预算编制方法，编制预算建议数，上报财政部门；二是由财政部门对部门的预算建议数审核后下达预算控制数；三是部门根据预算控制数编制本部门预算报送财政部门；四是财政部门根据人代会批准的预算下达部门预算。

    三、事业单位部门预算编制的具体步骤

    单位预算编制的具体操作过程应按以下步骤进行：

    第一步：建立预算编审班子。根据新《会计法》的规定，单位的会计行为、财务行为，其行为主体是法人代表。因此，单位应建立以法人代表为主、由财会部门参加的预算编审班子。建立的预算编审班子要明确分工、严格规定各自的工作职责，以保证预算编制任务的完成。

    预算编审班子要根据上年度的预算执行情况和本年度经济发展情况，综合考虑各方面
的因素，制定本部门本单位本年度的总体目标。

    第二步：做好编制前的准备工作。
    1、对各预算单位的各项财产物资进行全面清查登记，对债权债务进行认真核实，理清资金来源渠道和支出结构情况，在全面弄清“家底”的基础上做到账账相符、账实相符。
    2、摸清各预算单位人员编制、实有人数和人员经费支出结构，对人员情况登记造册，并做好编制和人员情况的核对。
    3、真实报告清产核资工作结果，对资产清查中发现的资产盘盈盘亏、资产损失等问题，按国家有关规定和清产核资政策，经申报和核实后进行账务处理。
    4、针对暴露出的矛盾和问题，建立健全各项管理制度，堵塞各种管理漏洞，促进提高国有和集体资金的使用效益。
    5、认真分析上年度收入和支出结构，把握本年度收入和支出中的有利与不利因素、增收节支的潜力。

    第三步：编制收入预算。收入预算的编制，按如下程序进行（基金收入的预算可参照如下要求）：
    1、明确具体的收入项目、征收标准，确定具体的收入征收科室和责任人。
    2、由具体征收科室和责任人根据上年度的收入情况和本年度的经济发展情况按照规定的要求，编制出最基本的具体征收科室和责任人的收入预算。
    3、财会部门对本部门本单位的收入预算进行审核、汇总，要将通过挖掘潜力，尽可能实现的收入编入到预算中来。
    4、在预算编制与审核过程中，要分析单位占有的资产、往来款等的使用效率。同时要保证本年度总体目标的实现。

    第四步：编制支出预算。支出预算要充分体现以收定支、收支平衡、略有结余的原则。

    第五步：本部门本单位的预算经财会部门层层汇总审核后，报经预算编审班子对照本年度的总体目标，进一步审核和研究后，形成本部门本单位的预算建议数，同时还要编写好预算编制说明书，一同上报财政部门。预算编制说明书是对预算进行的书面分析与说明，是预算不可缺少的一个重要组成部分。

    第六步：财政部门根据本地区经济发展情况、本地区的财力可能、政府及有关方面政策、文件规定和各部门各单位的实际情况，对各部门各单位的预算建议数进行审核，下达各部门各单位的预算控制数。

    第七步：各部门各单位根据财政部门下达的预算控制数对本部门本单位的预算建议数进行调整，编制本部门本单位的预算，上报财政部门。

    第八步：财政部门根据人代会批准的预算及时下达到各部门各单位。

    四、事业单位部门预算的执行

    根据《预算法》的规定：“各级预算由本级政府组织执行。具体工作由本级政府财政部门负责。”“各级政府、各部门、各单位的支出必须按照预算执行”。因此，预算一经人代会批准，财政部门及时下达各部门各单位的预算后，财政部门和各部门各单位应严格按批准的预算执行。具体执行过程如下：

    (一)分解落实预算指标。各部门各单位的预算编审班子对经法定程序批准的预算要进行分解，层层落实到具体的科室和个人，不得留有未落实的预算。
    (二)制定实施预算的各项管理制度和管理办法。为了保证预算的完全执行，预算编审班子必须制定一系列的管理制度和管理办法。具体应包括如下内容，各部门各单位可以根据本部门本单位的实际情况，进行增加和修改。
    (三)单位的非财政预算内拨款的收入，要按照有关规定，实行财政专户管理。财政专户管理必须这样理解：事业单位的资金来源，从大的方面看，可以分为两个方面：财政拨款与单位自身取得的收入。财政拨款是按照单位的季度用款计划每月从财政国库拨到各单位支出户；单位取得的收入必须首先直接缴入预算外资金财政专户，然后根据单位年度收支预算和季度用款计划，结合预算内拨款情况按月从预算外资金财政专户拨入单位支出户，财政拨款和财政专户拨款（单位取得的财政专户拨款才能形成单位的事业收入）二者共同形成单位可以直接使用的收入来源。
    (四)及时、真实、准确反映预算执行情况。各部门各单位要按照财政部门的要求，认真编制预算执行情况月报表及相关报表，认真编写预算执行情况说明书。
    (五)各部门各单位的预算编审班子要经常对本部门本单位的预算执行情况进行检查，对照本年度的总体目标，分析预算执行中的不正常因素和对预算执行有重大影响的因素和环节，及时发现问题，采取措施。
    (六)预算调整。在预算执行过程中因遇到不可克服的因素需要增加支出或者减少收入，就应该对预算进行调整。具体的预算调整程序应按有关规定进行。

    五、事业单位的决算工作

    单位的决算工作包括三个方面的内容：决算前的准备，编制决算草案，编写决算说明书。具体工作按以下步骤进行：
    （一）决算前的准备。各部门各单位在预算编审班子的统一安排下，应做好以下几个主要方面的工作。
    （二）编制决算草案。在做好以上的准备工作的基础上，按照财政部门的要求，及时、真实、准确地编制本部门本单位的决算报表。
    （三）编写决算说明书。各单位各部门要按财政部门规定的格式，认真、详细编写决算说明书。
    （四）决算的批复。财政部门收到单位的决算草案（决算报表及决算说明书）后，按规定的要求，进行认真审核，然后批复给各部门各单位。

    六、事业单位部门预算的监督

    根据预算法的规定：“各级政府财政部门负责监督检查本级各部门及其所属各单位预算的执行；并向本级政府和上一级政府财政部门报告预算执行情况”；“各级政府审计部门对本级各部门、各单位和下级政府的预算执行、决算实行审计监督”。整个预算的过程（编制过程、执行过程、总结过程）如果没有一个强有力的监督机制是难以得到保证的，因此，必须建立一个强有力的预算监督机制，来保证整个预算过程的实现。这个强有力的预算监督机制，应做到：事前审核（预算编制的开始即是监督的开始）、事中监控、事后检查核证。从工作方面来讲，应包括以下三个方面。
    （一）部门和单位自身的监督。各部门各单位成立的预算编审班子对预算编制的审核汇总就是预算监督的开始，就是事前监督，定期和不定期地对预算执行情况的检查就是    执行的事中监控，对预算的审核汇总就是事后检查核证。各部门各单位要充分重视自身的预算监督工作。
    （二）财政监督。这是财政部门固有的一项重要职能，也是财经法规正确执行和财政资源安全有效运行的重要保障。财政监督，既是财政监察专职机构的主要工作，也是财政各业务科室必须做的工作。因此，从单位预算编制工作的布置，到预算执行的结束，我们始终在履行着我们的监督职能，考核整个预算过程的绩效情况。
    （三）审计监督。政府审计部门也是监督整个预算过程的重要部门。
    以上三个方面对预算的监督，其各自的着重点是不一样的，三者相互配合，共同构成整个预算过程的监督机制。